网络中立争论：严格监管或抑制运营商竞争

2015-03-04 09:14

　　2月26日，美国联邦通信委员会（FCC）通过了网络中立法案，该法案呼应了去年10年奥巴马发表的“最强力度网络中立”政策声明，将包括有线（Cable、DSL）和无线（Wireless）的整个“互联网宽带接入服务（Broadband Internet Access Service）”划为“管制类电信业务（Title II Telecommunications Service）”，FCC由此获得了对全部“互联网宽带业务”执行最强力度网络中立监管的权力。

　　在FCC的监管“武器库”里，“管制类电信业务（Title II）”是政府管制权力扩张的最高端，堪称电信业的“管制核武”，在几十年前是用于威慑“老AT&T”那样的垄断性电话公司的。本次通过的网络中立法案，其“强度”的最主要体现，就是该法案将整个“互联网宽带接入服务”从原先的“非管制类信息业务”划类为“管制类电信业务”，使得该法案成为了网络中立争论至今最彻底和最强硬的法案。

　　法案一出，争议主要聚焦于该法案“是否强度过大”。支持者认为，法案核心的“不屏蔽、不降速、无快车道（No Blocking、No Throttling、No Paid Prioritization）”三项条款本来就是网络中立的经典内容，法案并无太多的条款扩张。法案虽然将互联网宽带划为“管制类”，但法案同时包含了“克制监管”的内容（法案“Forbearance”条款——“法案只使用部分Title II条款，并克制使用其余Title II条款”），禁止对互联网宽带实施进一步的价格管制和税费管制，所以此“轻度管制”非彼“旧式核武”，互联网宽带虽然形式上是“管制类”，但管制内容是非常“克制”的。

　　反对者认为，把互联网宽带业务划为“管制类”就是最实质性的问题，由于业务性质变为“管制类”，FCC据此获得了几乎无限的微观管理权力（法案“A Standard for Future Conduct”条款——“FCC有权逐案例审查任何可疑行为，并提供执法解释和指引”），使得该法案成为了一个“开放式的口袋法案”，FCC可以通过事后审查随时改变和扩张管制内容。反对者认为政府一旦实质性地攫取了监管权力，对权力的“克制”从来都是临时的，只要政府觉得有必要，“轻度管制”就会变得越来越重。

　　在FCC讨论法案草案时，Verizon和AT&T已经明确表态，如果FCC将宽带业务划为“管制类”，Verizon和AT&T肯定会再次把FCC送上法庭。Verizon把FCC的2010年法案告上法庭后，FCC在2014年初才得到最终败诉判决；这次Verizon和AT&T再度上告后，新法案的结局可能要到2019年左右才能见分晓。

　　从表面上看，本次立法依旧是网络中立正反方的互相对攻，只不过对攻烈度越来越大；但实际上，本次立法的互联网生态系统背景已不同以往，网络中立争论近年来发生了实质性转向，而本次立法更是彻底确认了这种转向。

　　网络中立争论起于运营商与互联网企业之间，由于运营商占据着互联网内容传输管道的主导权，互联网企业因而要求限制运营商干预内容传输的权力，希望向运营商设置一份负面清单。所谓的“网络中立法案”，本质上就是一份“关于运营商的N个不能”的负面清单；而“网络中立争论”，则本质上就是要争论向运营商设置负面清单的必要性。

　　在2013年前的网络中立争论框架里，运营商总体被认为是互联网生态系统的一个“环节”，与互联网企业是“上下游”关系，因此网络中立支持者需要说明，为什么运营商这一“环节”是互联网的“问题根源”，从而需要管制。美国的运营商是私有竞争性行业，运营商既没有垄断性市场地位，也没有国有运营商的权势，要管制这样的行业，网络中立者更需要详细论证每项禁止条款的必要性，说明这些条款有利于整个互联网生态系统，而不是仅仅有利于某些互联网企业。

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